Hari
Berlangganan melalui Email
Berlanganan
Ikuti saya di facebook
Facebook
Ikuti saya di twitter
Twitter
Advertise | Hubungi Saya | Buku Tamu | About us | Kegiatan | Peta Situs

Peran Naskah Akademik dalam Penyusunan Peraturan Perundang-undangan

Penghujung bulan Februari sampai dengan awal Maret 2007, the Habibie Center (THC) bekerja sama dengan Hans Seidel Foundation (HSF) Indonesia menyelenggarakan diskusi berseri mengenai kualitas undang-undang di Indonesia. Berdasarkan executive summary diskusi itu (THC, 2007), terdapat tujuh faktor yang mempengaruhi penurunan kualitas undang-undang di Indonesia. Salah satu di antara tujuh faktor tersebut, terabaikannya Naskah Akademis (NA) dalam proses penyusunan rancangan undang-undang. Menjelaskan pentingnya NA, executive summary tersebut menegaskan:
“Dengan NA, setidak-tidaknya suatu rancangan undang-undang (RUU) dapat dipertanggung-jawabkan secara ilmiah terutama mengenai konsepsi yang berisi: latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan objek atau arah pengaturan. Bagaimanapun, dalam proses penyusunan suatu RUU, NA merupakan potret atau peta tentang berbagai hal atau permasalah yang ingin dipecahkan melalui undang-undang yang akan dibentuk atau disahkan”.
Sekalipun yang dijelaskan dalam executive summary THC di atas lebih kepada RUU, namun dalam konteks yang lebih luas bisa menyangkut semua rencangan ketentuan peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini menarik menyimak hasil penelitian disertasi Yuliandri (2007), dalam hubungan dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (algemene beginselen van behoorlijke regelgeving), khususnya asas tujuan yang jelas (het beginsel van duidelijke doelstelling) dan asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel), serta asas dapat dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid), dapat dikatakan bahwa penyusunan NA merupakan salah satu bentuk dari perwujudan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.
Berkenaan dengan tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan, Pasal 1 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU No 10/2004) meegaskan, pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah proses pembuatan Peraturan Perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan. Artinya, perencanaan merupakan salah satu langkah penting dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.
Bahkan dalam masa transisi demokrasi, kehadiran NA menjadi semakin penting. Hal ini ditegaskan oleh Ann dan Robert Siedman dalam bukunya Legislative Drafting for Democratic Social Change (2001) bahwa dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan research dan the concept paper menjadi kebutuhan yang tidak terelakkan. Dengan demikian, NA merupakan upaya untuk menjelaskan secara lebih terbuka kepada seluruh stake-holders tentang signifikansi kehadiran sebuah peraturan perundang-undangan (Isra, 2003).
Terkait dengan argumentasi di atas, dalam pandangan Hikmahanto Juwana (2006), NA diperlukan untuk menjawab sejumlah pertanyaan mendasar, yaitu: Apa yang menjadi masalah di masyarakat? Apa yang seharusnya diatur? Apakah ketentuan yang hendak diatur cukup realistis? Bagaimana infrastruktur pendukung untuk menegakkan aturan? Adakah peraturan perundang-undangan yang berpotensi untuk berbenturan? Bagaimana keberlakuannya di negara lain? Informasi serta pertanyaan demikian penting untuk dijawab agar pembentuk peraturan perundang-undangan lebih realistis dalam membuat peraturan perundang-undangan. Jawaban atas semua pertanyaan demikian amat logis untuk dicantumkan dalam NA.
Dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, NA merupakan kumpulan argumentasi yang memenuhi standar-standar akademik. Menurut Jimly Asshiddiqie (2006), sebagai suatu hasil kajian yang bersifat akademik, tentu NA sesuai dengan prinsip-prinsip ilmu pengetahuan, yaitu: rasional, kritis, objektif, dan impersonal. Karena itu, pertimbangan-pertimbangan yang melatarbelakanginya tentulah berisi ide-ide normatif yang mengandung kebenaran ilmiah dan diharapkan terbebas dari kepentingan-kepentingan yang bersifat pribadi atau kelompok, kepentingan politik golongan, kepentingan politik kepartaian, dan sebagainya. Dengan NA, dapat dilihat bahwa setiap rancangan peraturan perundang-undangan tidak disusun karena kepentingan sesaat, kebutuhan yang mendadak, atau karena pemikiran yang tidak mendalam (Yuliandri, 2007). Dalam praktik, kebutuhan seperti ini menyebabkan sebuah undang-undang lebih sering diubah dalam waktu singkat.
Dapat juga dikemukakan, mempersiapkan Naskah Akademik merupakan salah satu langkah penting dalam proses legislasi, karena NA berperan sebagai “quality control” yang sangat menentukan kualitas suatu produk hukum. Naskah Akademik memuat seluruh informasi yang diperlukan untuk mengetahui landasan pembuatan satu undang-undang yang baru, termasuk tujuan dan isinya (Yuliandri, 2007). Kemudian, NA merupakan potret ataupun peta tentang berbagai hal terkait dengan peraturan perundang-undangan yang hendak diterbitkan (Juwana, 2006). Tidak hanya itu, NA dapat juga berfungsi akan memberi arah kepada para pemangku kepentingan (“stake holders”) dan perancang (“drafter”). Pemangku kepentingan, terutama yang menduduki posisi sebagai pengambil kebijakan akan mendapat informasi yang memadai dalam pengambilan keputusan. Sedangkan bagi perancang akan berfungsi sebagai acuan untuk dapat menentukan apa yang akan diatur dan diterjemahkan ke dalam kalimat hukum.
Naskah Akademis
Dalam Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia No. M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang-Undangan (selanjutnya ditulis: PerMenkumham No. 1/2008), Naskah Akademik sekurang-kurangnya memuat dasar filosofis, yuridis, sosiologis, pokok dan lingkup materi yang akan diatur, serta Rancangan Undang-Undang. Secara umum, Naskah Akademik memuat urgensi, konsepsi, landasan, alas hukum dan prinsip-prinsip yang digunakan serta pemikiran tentang norma-norma yang telah dituangkan ke dalam bentuk pasal-pasal dengan mengajukan beberapa alternatif, yang disajikan dalam bentuk uraian yang sistematis dan dapat dipertanggungjawabkan secara ilmu hukum dan sesuai dengan politik hukum yang telah digariskan.
Dalam Naskah Akademis, setidaknya tergambar unsur-unsur sebagai berikut, yaitu:
  1. Hasil inventarisasi hukum positif;
  2. Hasil inventarisasi permasalahan hukum yang dihadapi;
  3. Gagasan-gagasan tentang materi hukum yang akan dituangkan ke dalam rancangan peraturan perundang- undangan;
  4. Konsepsi landasan, alas hukum dan prinsip yang akan digunakan;
  5. Pemikiran tentang norma-normanya yang telah dituangkan ke dalam bentuk pasal-pasal;
  6. Gagasan awal naskah rancangan peraturan perundang-undangan yang disusun secara sistematis: bab demi bab, serta pasal demi pasal untuk memudahkan dan mempercepat penggarapan rancangan peraturan perundang-undangan dimaksud.
Berdasarkan PerMenkumham No. 1/2008, kerangka Naskah Akademik terdiri dari empat bagian, yaitu (1) Pendahuluan, (2) Asas-asas yang digunakan dalam penyusunan norma, (3) Materi muatan RUU dan keterkaitannya dengan hukum positif, dan (4) Penutup. Khusus untuk bagian Pendahuluan, memuat (a) Latar Belakang Pemikiran mengenai alasan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis, yang mendasari pentingnya materi hukum yang bersangkutan segera diatur dengan peraturan perundang-undangan; (b) Identifikasi Masalah, (c) Tujuan dan Kegunaan, dan (4) Metode Penelitian.
Pada bagian latar belakang pemikiran diuraikan sebagai berikut:
1. Landasan Filosofis
Memuat pandangan hidup, kesadarn dan cita-cita hukum serta cita-cita moral yang luhur yang meliputi suasana kebatinan serta watak dari bangsa Indonesia yang termaktub dalam Pancasila dan Pembukaan UUD 1945.
2. Landasan Yuridis
Memuat suatu tinjauan terhadap peraturan perundang-undangan yang ada kaitannya dengan judul Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan yang telah ada dan masih berlaku (hukum positif). Yang termasuk dalam peraturan perundang-undangan pada landasan yuridis adalah sebagaimana yang diatur dalam Pasal 7 UU No.10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
3. Landasan Sosiologis
Memuat suatu tinjauan terhadap gejala-gejala sosial-ekonomi-politik yang berkembang di masyarakat yang mendorong perlu dibuatnya Naskah Akademik. Landasan/alasan sosiologis sebaiknya juga memuat analisis kecenderungan sosiologis-futuristik tentang sejauhmana tingkah laku sosial itu sejalan dengan arah dan tujuan pembangunan hukum nasional yang ingin dicapai.
Selanjutnya pada Identifikasi Masalah memuat permasalahan apa saja yang akan dituangkan dalam ruang lingkup Naskah Akademik. Identifikasi masalah ini diperlukan untuk mengarahkan agar penelitian/kajian Naskah Akademik ini dapat menjelaskan urgensi perlunya disusun Naskah Akademik peraturan perundang-undangan tersebut. Identifikasi masalah dapat dirumuskan dalam bentuk pointer-pointer pertanyaan atau deskripsi secara umum yang mencerminkan permasalahan yang mana harus diatasi dengan norma-norma dalam suatu peraturan perundang-undangan.
Pada bagian Tujuan dan Kegunaan berisi uraian tentang maksud/tujuan dan kegunaan penyusunan Naskah Akademik. Tujuan merupakan gambaran sasaran utama (tujuan) dibuatnya Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan, yakni sebagai landasan ilmiah bagi penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan, yang memberikan arah, dan menetapkan ruang lingkup bagi penyusunan peraturan perundang-undangan. Sementara kegunaan memuat pernyataan tentang manfaat disusunnya Naskah Akademik tersebut, selain untuk bahan masukan bagi pembuat rancangan peraturan perundang-undangan juga dapat berguna bagi pihak-pihak yang berkepentingan.
Terakhir pada Metode Penelitian berisi uraian tentang metode penelitian yang digunakan dalam melakukan penelitian sebagai bahan penunjang penyusunan Naskah Akademik. Metode ini terdiri dari metode pendekatan dan metode analisis data. Metode penelitian di bidang hukum dilakukan melalui pendekatan yuridis normatif maupun yuridis empiris, dengan menggunakan data sekunder maupun data primer.
1. Metode yuridis normatif, dilakukan melalui studi pustaka yang menelaah (terutama) data sekunder, baik yang berupa peraturan perundang-undangan, maupun hasil-hasil penelitian, hasil pengkajian dan referensi lainnya.
2. Sedangkan pendekatan yuridis empiris dapat dilakukan dengan menelaah data primer yang diperoleh/dikumpulkan langsung dari masyarakat. Data primer dapat diperoleh dengan cara: pengamatan (observasi), diskusi (focu group discussion), wawancara, mendengar pendapat narasumber atau para ahli, menyebarkan kuesioner dan sebagainya.
3. Pada umumnya metode penelitian pada Naskah Akademik menggunakan pendekatan yuridis normatif, yang utamanya menggunakan data sekunder, yang dianalisis secara kualitatif. Namun demikian, data primer juga sangat diperlukan sebagai penunjang dan untuk mengkonfirmasi data sekunder.
Melembagakan NA
Penyusunan Naskah Akademik berdasarkan Perpres No.68 Tahun 2005 tidak merupakan keharusan, karena tidak ada konsekwensi hukum kalau tidak ada Naskah Akademik tersebut. Namun berdasarkan Berdasarkan Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia No. M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008, Naskah Akademik merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari proses pengajuan usul Prolegnas RUU Prioritas Tahunan Pemerntah.
Meski demikian, dalam praktek, seringkali Naskah Akademis muncul setelah proses pembahasan peraturan perundang-undangan selesai dilaksanakan. Ke depan, perlu ditegaskan bahwa Naskah Akademik merupakan keharusan untuk mengusulkan perlunya peraturan perundang-undangan baru atau perubahan terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah ada. Hal ini dimaksudkan agar, ada konsekuensi hukum jika suatu rancangan peraturan perundang-undangan tidak disertai dengan Naskah Akademik.
Secara normatif, dewasa ini tidak ada keharusan bahwa persiapan rancangan peraturan perundang-undangan harus disertai dengan NA. Misalnya, Pasal 5 Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undangundang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden (Perpres No 68/2005) hanya menyatakan bahwa pemrakarsa dalam menyusun RUU dapat terlebih dahulu menyusun NA mengenai materi yang akan diatur dalam RUU. Kemudian, penyusunan NA dilakukan oleh pemrakarsa bersama-sama dengan departemen yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan dan pelaksanaannya dapat diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai keahlian untuk itu. NA sekurang-kurangnya memuat dasar filosofis, sosiologis, yuridis tentang pokok dan lingkup materi yang akan diatur.
Tidak adanya keharusan untuk menyertakan NA dalam Perpres No 68/2005 tidak dapat dilepaskan dari UU No 10/2004. Sebagaimana diketahui, UU No 10/2004 tidak mengharuskan NA sebagai bagian proses penyusunan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, dikaitkan dengan urgensi NA dalam penyusunan peraturan perundang-undangan, terjadi kemunduran dalam signifikan dalam menempatkan NA. Sebelumnya, dalam Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Nomor: G-159.Pr.09.10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan NA Peraturan Perundang-Undangan ditegaskan bahwa NA merupakan bagian yang tidak dapat dipisahkan dari penyusunan sebuah rancangan peraturan perundang-undangan karena dimuat gagasan-gagasan pengaturan serta materi muatan peraturan perundang-undangan bidang tertentu yang telah ditinjau secara sistemik holistik dan futuristik dari berbagai aspek ilmu.
Dengan penegasan NA sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan, Keputusan Nomor; G-159.Pr.09.10 Tahun 1994 menyatakan:
“...gagasan pengaturan suatu materi peraturan perundang-undangan (materi hukum) bidang tertentu yang telah ditinjau secara-holistik-futuristik dan dari berbagai aspek ilmu, dilengkapi dengan referensi yang memuat : urgensi, konsepsi, landasan, alas hukum dan prinsip-prinsip yang digunakan serta pemikiran tentang norma-norma yang telah dituangkan ke dalam bentuk pasal-pasal dengan mengajukan beberapa alternatif, yang disajikan dalam bentuk uraian yang sistematis dan dapat dipertanggungjawabkan secara Ilmu Hukum dan sesuai dengan politik hukum yang telah digariskan”.
Tinjauan secara holistik juga dapat dimaknai bahwa NA juga menjadi cara untuk melakukan harmonisasi dan sinkronisasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Dalam pandangan Maria Farida (2007), sinkroninasi dan harmonisasi merupakan upaya untuk menyelaraskan (membuat selaras) dan menyesuaikan (membuat sesuai) antara suatu peraturan perundang-undangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain, baik yang bersifat sejajar (horizontal) atau bersifat hierarkis (vertikal). Dengan pengertian itu, NA merupakan strategis untuk mencegah terjadinya peraturan yang tidak sinkron dan tidak harmonis.
Masalahnya, bagaimana melembagakan NA dalam penyusunan pertauran perundang-undangan? Pertanayaan ini menjadi penting karena UU No 10/2004 tidak mengatur posisi NA dan Perpres No 68/2005 hanya menempatkan NA sebagai norma fakultatif, bukan imperatif. Di samping itu, sekarang sedang dibahas rencana perubahan UU No 10/2004. Untuk menjawab pertanyaan tersebut, harus ada kemauan politik (political will) menjadikan NA sebagai bagian yang tidak terpisahkan dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan. Salah satu caranya, memasukkan NA menjadi salah satu bagian (Bab atau Pasal, Ayat) perubahan UU No 10/2004. 

oleh : Saldi Isra


Artikel Terkait Lainnya

 

Jasa Pembuatan Blog